Различают функции государственного управления и управленческие функции органов государственной власти.Функция государственного управления – это роль, которую выполняет государственный аппарат для того, чтобы направить и организовать общественную жизнедеятельность, оказать на нее влияние на достижение поставленных целей. Функции государственного управления тесно связаны с общественными функциями государства и отражают способы их осуществления:

1)общественные функции государства раскрывают, в чем его общественная природа и роль;

2)ФГУ показывают, как, какими способами, в процессе каких взаимосвязей с обществом государство осуществляет эти функции. Общее в ФГУ и УФОГВ:

1)являются управляющими воздействиями государства2)имеют одно и то же назначение – оказывать влияние на сохранение и развитие общественной системы, обеспечить выполнение актуальных государственных предначертаний.

По субъекту воздействия

ФГУ осуществляются все организационной структурой государственного управления.

УФОГВ осуществляются непосредственно данным, конкретным органом.

По объему влияния

ФГУ на большие сферы, области, крупные подсистемы.

УФОГВ на отдельные компоненты, звенья, проявления общественной системы

По средствам реализации

ФГУ обеспечиваются всей силой государства

УФОГВ обеспечиваются теми полномочиями и организационными возможностями, которые предоставлены данному органу

По характеру

ФГУ отражают объективные взаимосвязи управляемой общественной системы

УФОГВ установлены в правовом статусе государственного органа

Управленческие функции государственных органов – юридически выраженные управляющие воздействия отдельных государственных органов, которые они вправе и обязаны осуществлять в отношении определенных управляемых объектов или управляющих компонентов каких-либо иных структур. 1. В зависимости от направленности и места воздействия различают функции внутренние и внешние.

Внутренние функции олицетворяют управление внутри государственной управляющей системы. Их существование обусловлено многоуровневым и разнокомпонентным построение государства как субъекта управления, актуальностью упорядочивания и активизации действий его подсистем и звеньев.

Внешние функции управления характеризуют непосредственно процесс воздействия государственных органов на общественные процессы (управляемые объекты). В них – смысл, основное предназначение государственного управления.

Общие функции государственного управления отражают сущностные моменты и присутствуют практически в любом управленческом взаимодействии его субъектов и объектов. В теории управления в числе таких наиболее значимых функций выделяются следующие: организация, планирование, прогнозирование, мотивация, регулирование, контроль:

1.организация в качестве функции государственного управления состоит в определении организационных положений, устанавливающих порядок управления и процессуального регулирования: регламентов, нормативов, инструкций, требований, ответственности

2. функция планирования в государственном управлении выражается в постановке целей, определении необходимых для их достижения ресурсных затрат, способов и сроков, а также форм и методов поэтапного контроля за деятельностью объекта управления, силами которого достигается реализация планового задания.

3.функция прогнозирования в государственном управлении представляет собой выработку обоснованного суждения о будущем развитии общества или его вариантов, путей и сроков его до 4.мотивация.Мудрость руководителя здесь заключается в том, чтобы не столько сформировать мотивы деятельности людей, сколько их познать, уловить и сообразовать в соответствии с ними действия по руководству системой.

5.Регулирование. Государство путем издания законов, подзаконных и судебных актов устанавливает определенные общие правила поведения участников общественных отношений, т.е. нормативно регулирует их. Это - государственное регулирование в широком смысле. В узком смысле государственное регулирование выступает в качестве функции государственного управления в конкретных сферах, охватывая отдельные стороны социально-политических, экономических и духовных отношений. С помощью контроля выявляются отклонения в управляемой системе от заданных параметров и принимаются меры для приведения ее в состояние соответствия с ними.

6)Принципы государственного управления – это фундаментальные, научно обоснованные и в большинстве случаев законодательно закрепленные положения, на основе которых строится и функционирует система государственного управления.В системе государственного управления принципы выступают в качестве основных и исходных положений управленческой деятельности, выработанных наукой и сформулированных государством. Отступление от того, или иного принципа может вызвать серьезные сбои во всей системе.1. Ведущим принципом управления можно считать принцип системности . 2. Принцип научности состоит в том, что в основе всех управленческих действий лежат научные подходы и методы.3. Принцип гуманизма тесно связан с принципом социальной направленности управления. Суть принципа гуманизма состоит в том, что во всей деятельности органов государственной власти учитываются интересы человека. А если человек социально защищен, не нарушаются его права и свободы, то он активен, деятелен и эффективность управления неизмеримо возрастает. 4. Принцип демократизма позволяет учитывать интересы граждан и объединять их усилия в достижении целей государственного управления. Следует подчеркнуть, что применение принципа демократизма не исключает использования принципа централизма, ибо только их единство способно уберечь общество как от административного произвола, так и от хаоса и анархии.5. Принцип законности предполагает, что государственное управление в процессе своего осуществления строго основывается на действующем законодательстве. Значение законов в жизни общества было понято в глубокой древности. Если для достижения целей государственного управления какая-либо правовая норма стала серьезным препятствием, она должна быть в законном порядке либо отменена, либо изменена. 6. Принцип гласности означает, что граждане должны быть информированы о целях и задачах органов государственного управления. 7. Надежность системе государственного управления, гибкость и динамизм в кризисных ситуациях придает принцип разделения власти. 8. Принцип объективности предполагает познание объективно существующих закономерностей и создание управленческой парадигмы с их учетом. Причем, важно соизмерять поставленные цели с возможностями их достижения. Например, нельзя ставить цель без анализа имеющейся ресурсной базы для ее достижения.9. Принцип оптимальности направлен на достижение максимального результата при минимальных затратах. Для оптимальности управления необходимо: наличие функционально соответствующих управляемому объекту органов управления; принятие управленческих решений на основе объективной информации, адекватно отражающей состояние объекта управления; наличие достаточных ресурсных возможностей для решения поставленных задач; наличие хорошо отлаженного механизма обратной связи.10. Принцип разделения труда – это дифференциация трудовой деятельности, приводящая к наделению соответствующего органа или должностного лица определенными конкретными правами и обязанностями.11. Принцип иерархичности означает ответственность нижестоящих структур управления перед вышестоящими структурами, причем каждый служащий административной иерархии отвечает за вверенный ему участок работы и подчиненный ему коллектив.12. Принцип оптимального сочетания централизма и децентрализации позволяет, с одной стороны, избежать анархии, ибо определяет пределы самостоятельности органов власти на местах. Централизм означает, прежде всего, распространение государственного управления на территорию всего государства. Децентрализация в государственном управлении – это передача компетенции и полномочий из центра органам местного управления и самоуправления.13. Принцип сочетания единоначалия и коллегиальности позволяет повысить уровень ответственности должностных лиц и вовлечь в выработку решений руководящих работников разных уровней.

7)Государственная политика – это совокупность целей и задач, практически реализуемых государством, и средств, используемых при этом.Основу государственной политики составляют единые стратегические ориентиры, в этом состоит её отличие от гражданского общества, где сколько людей и их объединений, столько и интересов и способов их представления. Государство едино и единственно, олицетворяет собой «становой хребет» и одновременно форму общества. Тем самым в нем не может быть много «государственных политик».государственная политика – это оптимальный синтез объективных тенденций общественного развития и преобладающих субъективных суждений людей о своих интересах в нем.В каждом государстве политика формируется под влиянием многих обстоятельств, является стечением определенных факторов, бывает весьма конъюнктурной и весьма персонифицированной. Но можно выделить и общие (широкие) социальные критерии, по которым государственная политика может «измеряться» в длительном временном интервале. С такой точки зрения конструктивность государственной политики всегда можно оценивать под углом того, насколько она способна:обеспечить рациональное и эффективное использование наличного ресурсного, производственного, трудового и интеллектуального потенциалов страны;активизировать труд, направленный непосредственно на обеспечение интересов человека и реально влияющий на уровень и качество удовлетворения человеческих потребностей;изменять условия, производительность и социальную результативность труда и, следовательно, увлекать за собой людей и создавать факторы роста их благосостояния.В кратком виде смысл государственной политики, отвечающей названным критериям, представляется как модернизация материального и духовного производства и социальных условий жизни населения на базе научно-технического прогресса, возможностей взаимовыгодного разделения труда с другими странами.Любая государственная политика реализуема в определенных условиях и при использовании адекватных ей средств. При формулировании сути государственной политики актуально обозначение условий и средств, которые ей благоприятствуют и могут быть практически введены в действие. В числе условий можно выделить следующие: 1.государственно-правовые, состоящие в создании согласованного, в известной мере идентичного, структурного и правового пространства страны, позволяющего максимально использовать сложившиеся (доступные) технологии экономической, социальной и иной деятельности со своей специализацией и кооперацией; 2.социально-психологические, включающие в себя осознание новых жизненных ориентиров, уход от иллюзий, ожиданий неизвестно откуда приходящей благодати и от всего того, что не соответствует реалиям жизни и не рождает созидательную энергию людей; 3.деятельностно-практические, когда решения действия и операции, процедуры, поступки и т.п. вершатся в целях и русле государственной политики

3.3. Система функций государственного управления

Цели и функции государственного управления взаимообусловлены. Если первые отвечают на вопрос «что делать?», то вторые - «как делать?». А известно, что мало смысла сказать «что», когда не знаешь «как» и, наоборот, немного проку в знании «как» при неведении относительно «что».

Целесообразно специальное пониманиефункций государственного управления. К таковым относятсяконкретные виды управляющих воздействий государства, отличающиеся друг от друга по предмету, содержанию и способу сохранения либо преобразования управляемых объектов или его собственных управляющих компонентов.

Функция управления - это реальное, силовое, целенаправленное, организующее и регулирующее воздействие на управляемое явление, отношение, состояние, на которое последние реагируют и которое воспринимают.

Функция государственного управления - это роль, которую выполняет государственный аппарат для того, чтобы направить и организовать общественную жизнедеятельность, оказать на нее влияние для достижения поставленных целей.

Предмет функции управления указывает на стороны, аспекты, проявления общественной системы, подлежащие управляющему воздействию государства (его органов). Для функции регулирования, к примеру, это конкретные отношения между людьми, ставшие актуальными для общества. Содержание функций управления выражает смысл и характер управляющего воздействия; у названной выше функции - это создание или применение необходимых социальных норм (труда, поведения и т.д.).

Способ реализации раскрывает средства (возможности) сохранения или преобразования управленческих взаимосвязей, заложенные в данной функции: в функции регулирования это способность к упорядочению искомых отношений между людьми посредством влияния на их сознание, поведение и деятельность.

Функции государственного управления тесно связаны с общественными функциями государства и отражают способы осуществления последних. Если общественные функции государства раскрывают,в чем его общественная природа и роль, то функции государственного управления показывают,как, какими способами, в процессе каких взаимосвязей с обществом оно их осуществляет. Функции государственного управления раскрывают и характеризуют взаимосвязи государства какцелостного субъекта управления.

Каждая из таких функций представляет собой определенный вид управляющего воздействия, который как бы пронизывает иерархию государственных органов и является общим, типовым для них. Поэтому в структуре государства функция государственного управления получает известную дифференциацию, распределение и рассредоточение в управленческих функциях различных государственных органов, их звеньев и подсистем. Выделение специфики«функций государственного управления» и «управленческих функций государственных органов» имеет важное значение и создает методологические посылки для рассмотрения многих управленческих проблем. Это необходимо запомнить.

Общее в функциях государственного управления и управленческих функциях государственных органов состоит в том, что, во-первых, и те и другие являются управляющими воздействиями государства и, во-вторых, и те и другие имеют одно и то же назначение - оказывать влияние на сохранение и развитие общественной системы, обеспечивать выполнение актуальных государственных предначертаний.

Различие между ними проходит: а) по субъекту воздействия - функции государственного управления осуществляются всей организационной структурой государственного управления, управленческие функции государственного органа - непосредственно данным, конкретным органом; б) по объему (пределам) влияния - функции государственного управления оказывают воздействие на большие сферы, области, крупные подсистемы, а часто и на всю общественную систему; управленческие функции государственных органов направлены лишь на отдельные компоненты, звенья, проявления общественной системы; в) по средствам реализации - функции государственного управления обеспечиваются всей силой государства, управленческие функции государственных органов - теми полномочиями и организационными возможностями, которые предоставлены данному органу; г) по характеру - функции государственного управления отражают объективные взаимосвязи государства и управляемой общественной системы, управленческие функции для каждого государственного органа установлены в его правовом статусе и являются в этом смысле юридической констатацией управляющих воздействий данного государственного органа.

Управленческие функции государственных органов - это юридически выраженные управляющие воздействия отдельных государственных органов, которые они вправе и обязаны осуществлять в отношении определенных управляемых объектов или управляющих компонентов каких-либо иных структур.

Такие функции воспринимают, естественно, те параметры, которые присущи функциям государственного управления, т.е. они также различаются по предмету (направленности воздействия), содержанию (организационно-регулирующим способностям), способу реализации (совокупности средств воздействия). Но к этим параметрам добавляется еще один - объем управленческой функции государственного органа, определяющий меру ее участия в осуществлении целостной функции государственного управления. Объем управленческой функции обусловлен местом государственного органа в структуре управляющей системы и очерчивает пределы и роль этого органа в управлении общественными процессами.

Функции государственного управления и управленческие функции государственных органов (далее, в целях экономии слов - простофункции управления) в силу специфики их параметров подразделяются на виды .

Как известно, государство имеет сложную иерархию органов, вследствие чего необходимо управление самой этой управляющей системой. Причем порой не менее трудное, чем управление со стороны государственных органов управляемыми объектами. Таким образом, в зависимости от направленности и места воздействия можно выделить внутренние и внешние функции управления.

Внутренние функции управления олицетворяют управление внутри государственной управляющей системы. Их существование обусловлено многоуровневым и разнокомпонентным построением государства как субъекта управления, актуальностью упорядочения и активизации действий его подсистем и звеньев. Целевая ориентация таких функций управления состоит в том, чтобы придавать динамичность и законность управления каждому государственному органу совершенствовать и развивать его, переводить в состояние, соответствующее общественным потребностям в государственном управлении.

Внешние функции управления характеризуют непосредственно процесс воздействия государственных органов на общественные процессы (управляемые объекты). В них - основной смысл и содержание государственного управления, его общественное предназначение. Система внешних функций управления государственных органов определяется, с одной стороны, вертикальным и горизонтальным построением организационной структуры государства, а с другой - особенностями целей и содержания деятельности разных управляемых объектов.

По критериюсодержания, характера и объема воздействия функции управления делятся на общие и специфические.

Общими являются такие функции управления (внутренние и внешние), которые отражают сущностные моменты государственного управления, его основные объективно необходимые взаимосвязи. Эти функции управления имеют место практически в любом управленческом взаимодействии государственных органов между собой и с управляемыми объектами, характерны для функционирования всех компонентов субъекта государственного управления.

Среди общих в научной литературе называют разные функции: Роберт М.Фалмер пишет о планировании, организации, выполнении, контроле; К.Киллен выделяет планирование, организацию, руководство, мотивацию, контроль; Г.Кунц, С.О"Доннел - планирование, организацию, комплектование штатов, руководство и лидерство. Характерно, что почти в любой научной работе по управлению рассмотрение функций управления начинается с функции планирования, настолько она признается актуальной и необходимой.

Специфические функции управления отражают особенное содержание отдельных воздействий, обусловленное разнообразием многих взаимодействующих в управлении компонентов. Они реализуются, как правило, в отдельных сферах, отраслях или на участках государственного управления и определяются в основном запросами управляемых объектов. Можно выделить подгруппы специфических функций управления по видам управляемых объектов, ибо, к примеру, управление экономическими объектами требует совсем иных управляющих воздействий, чем управление духовными объектами и т.д. Даже такие специфические функции управления, как финансирование, налогообложение, лицензирование, регулирование труда и заработной платы, кредитование и другие, в каждом из видов управляемых объектов и в каждой соответствующей управляющей подсистеме получают свое конкретное преломление. Коммерческую и бюджетную структуры нельзя финансировать по одному шаблону. Особую подгруппу специфических функций управления составляют внутренние управленческие функции государственных органов: обеспечение законности, подготовка и повышение квалификации государственных служащих, компьютеризация, информационное обеспечение и т.д.

Специфические функции государства необходимо рассматривать в связи с реализацией государственной политики в различных сферах, в частности в сфере государственного регулирования экономики, управления отдельными народно-хозяйственными комплексами и отраслями, управления социальной сферой, обеспечения национальной безопасности, внешней политики и т.д.

Наиболее важные функции государственного управления в современной России

Исполнение решений, принятых политиками . Данная функция отражает главное предназначение бюрократии, призванной реализовывать, претворять в жизнь политику государства, формируемую лицами, замещающими высшие государственные должности. От качества выполнения данной функции зависит успех проводимой государством политики. Любая стратегия государственных и общественных реформ обречена на провал, если государственный аппарат в своей повседневной деятельности не будет выполнять необходимые обязанности по организации и проведению различных мероприятий и управляющих воздействий. При выполнении данной функции действуют вертикальные связи: нижестоящие подчиняются вышестоящим в иерархии должностей государственной службы.

Регулирование обеспечивает удовлетворение социальных потребностей в государственном управлении на основе обратных связей. Если исполнение решений в основном опирается на прямые и обратные связи внутри субъекта управления, то в процессе регулирования определяющее значение имеют прямые и обратные связи субъекта и объекта государственного управления. Функции исполнения решений и регулирования взаимосвязаны. Исполнение решений должно проводиться не формально и бездумно, а в соответствии с реальными условиями. А регулирование различных отношений и процессов в объекте управления, в свою очередь, должно осуществляться в соответствии со стратегией, определяемой государственной политикой.

Лицензирование производится органами государственной власти с целью обеспечить определенный уровень качества товаров и услуг, предоставляемых различными организациями и предприятиями населению, имеющих жизненно важное значение для людей. А также оно применяется в сферах деятельности, где затрагиваются интересы государства.

Сбор и анализ информации представляет собой важную функцию, благодаря которой государство в целом и отдельные государственные органы обеспечивают обратную связь. Именно обратная связь обеспечивает адекватность государственной политики реальным потребностям общества.

Оказание услуг населению все больше и больше занимает место среди функций государственного и особенно муниципального управления. В условиях демократии органы государственного и муниципального управления в значительной степени функционируют как организации, предоставляющие услуги населению. В процессе реализации данной функции необходимо решать вопросы о наборе и качестве услуг.

Задание 3.3.1.

Распределите предложенные функции государственного управления на общие и специфические:

Общие (внешние и внутренние) _____________________________________________________

Специфические (внешние)__________________________________________________________

Специфические (внутренние) _______________________________________________________

a) планирование;

b) регулирование курса валюты;

c) мотивация;

d) работа с кадровым резервом;

e) пенсионное обеспечение;

f) организация;

g) реформирование вооруженных сил;

h) стимулирование;

i) контроль;

j) формирование органов прокуратуры в федеральных округах;

k) регулирование банковской деятельности.

________________________________________________________________________________________________

Анализ функций государственного управления позволяет не только более глубоко понять его назначение и содержание, но и выявить нерешенные проблемы с целью ликвидации пробелов в его материально- и административно-процессуальном правовом регулировании, разработки направлений и определения средств совершенствования и дальнейшего реформирования как с организационной (структура управления), так и с содержательной точки зрения (формы, методы управления, правовые средства). Осуществление управленческих функций позволяет создавать оптимальную структуру и систему управления, определять объективные потребности органов управления в различных материалах и средствах.

Функция управления - это конкретное направление управляющего (организующего, регулирующего, контролирующего и пр.) воздействия государственного управления на объект управления. Функции управления имеют конкретное содержание и осуществляются при помощи конкретных способов и форм управления (например, принудительные механизмы, издание правовых актов управления, подчиняющее воздействие). Наряду с функциями государственного управления особо выделяются функции органов государственного управления (т. е. их управляющее воздействие на объекты), а также управленческие функции всех органов государства (т. е. органов представительной и судебной властей). Эти функции имеют ряд сходных признаков (например, по субъекту и объекту управления). Одним из важных вопросов является правовое установление функций государственного управления в функциях органов государственного управления, т. е. последние должны иметь нормативно определенную компетенцию, обеспечивающую качественное выполнение функций государственного управления.

Следует согласиться с мнением В. И. Кнорринга, что при большом числе функций управления любая их классификация не является абсолютной, так как в ней могут существовать смежные или даже перекрывающие друг друга элементы. В качестве общих управленческих функций, отражающих важнейшие этапы организации управленческого процесса, В. И. Кнорринг выделяет функции организации, планирования, мотивации и контроля(*1). Г. В. Атаманчук классифицирует функции государственного

См.: Кнорринг В. И. Искусство управления. С. 9-18.

управления на внутренние (управление внутри государственной управляющей системы) и внешние (воздействие государственных органов на управляемые объекты), общие (отражающие сущностные моменты управления) и специфические (отражающие особенное содержание отдельных воздействий)(*1). К общим функциям управления он относит организацию, планирование, регулирование, кадровое обеспечение и контроль(*2).

В настоящей работе функции управления будут рассматриваться как функции управленческого права (права управления) и как функции органов исполнительной власти (государственного управления).

8.1. Функции государственного управления как управленческого права

Функции государственного управления обусловлены его внутренними свойствами и принципиальными чертами, раскрывающими его сущность и социально-правовое назначение. Функции государственного управления - это функции самого государства, ибо государственное управление есть решение задач и осуществление функций государства, практическое исполнение субъектами управления своих обязанностей и компетенции государственных органов.

С точки зрения административно-правовой теории, государственное управление является правовым институтом, в котором действуют нормы административного материального права (организация государственного управления; виды органов федеральной государственной исполнительной власти; их задачи и функции; положения об этих органах власти, устанавливающие их правовое положение) и административного процессуального права (управленческие процедуры, порядок деятельности органов управления, издание административных актов и т. д.). Соответственно следует различать функции государственного управления как социально-государственного явления от функций государственного управления как правового института. В этом смысле можно соотносить функции права (управленческое право) и функции государства (деятельность государственных органов, профессиональная деятельность государственных служащих). Выявление данного соотношения базируется на сравнении функций государства и права. Эти две категории

(*1) См.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. С. 120-125.

(*2) См. там же. С. 124.

взаимосвязаны, напрямую воздействуют друг на друга и имеют как общие черты, так и различия. Единство функций права и государства заключается в том, что они призваны решать общие задачи. Различие функций права и государства состоит в том, что: они являются выражением различных сущностей, определяющих их специфику и самостоятельный характер; имеют разные способы и формы осуществления; не совпадают по числу и видам; разными являются также пределы осуществления функций(*1).

Функции государственного управления в юридическом смысле - это социально обусловленные направления правового воздействия на государственно-управленческие отношения. Отражая специфику свойств государственного управления как государственно-правового явления, функции объединяют содержательную и процессуальную стороны государственного управления(*2).

Главной функцией управленческого права является нормативное регулирование государственно-управленческих отношений, преследующее важнейшие социальные цели, такие как организация государственного строительства, создание государственного аппарата, обеспечение эффективного его функционирования, гарантирующего благосостояние общества, защиту прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, т. е. организация в целом государственно-управленческих отношений и нормальное функционирование самого управления.

Управленческое право выполняет традиционные для правовой системы функции(*3):

обеспечительную (выполнение задач и функций государства и его органов по обеспечению прав и свобод человека и гражданина, по реализации компетенции государственных ор-

(*1) См.: Радъко Т. Н., Толстик В. А. Функции права. Н. Новгород, 1995. С. 33-34.

(*2) См.: Тихомиров Ю. А. Механизм управления в развитом социалистическом обществе. М., 1978. С. 239.

(*3) См.: Кудрявцев В. Н., Казимирчук В. П. Современная социология права: Учеб. для вузов. М., 1995. С. 64-73; Лазарев В. В. Эффективность правоприменительных актов. Казань, 1976; РаЭъко Т. Н. Функции права // Общая теория права. Н. Новгород, 1993. С. 267-270; Фаткуллин Ф. Н., Чулюкин Л. Д. Социальная ценность и эффективность правовой нормы. Казань, 1977.

ганов, по оказанию эффективного влияния на социальные процессы в целом);

интегративную (объединение всех элементов политической системы, государственного аппарата, всего общества для достижения социально значимых целей и удовлетворения публичных интересов);

регулятивную (регулирование общественных отношений с использованием имеющихся правовых возможностей, методов организации, принуждения, стимулирования, ответственности и т. д.). Регулирующая функция означает также: разработку и реализацию политики, направленной на создание конкретных программ (приватизации, инвестиционной деятельности, энергетической, программы реформы систем обороны и безопасности; обеспечения федерализма и т. д.); регулирование хозяйственной жизни в стране (государственное регулирование хозяйственных отношений, государственное стимулирование предпринимательства, обеспечение равноправия форм собственности, защита прав собственника, охрана прав потребителей и т. д.); управление предприятиями и учреждениями государственного сектора; регулирование деятельности предприятий негосударственного сектора (коммерческих организаций); регулятивная функция включает в себя также и организующую функцию государственного управления;

коммуникативную (обеспечение социально полезного накопления и целенаправленного использования информации о процессах, происходящих в системе государственных органов, использование общественного мнения о результатах функционирования управления и направлениях его реформирования); иногда эту функцию называют информационной;

охранительную (функцию принуждения) (применение уполномоченными должностными лицами мер предупредительного, принудительного и восстановительного характера с целью поддержания режима законности в системе государственного управления). Будучи в большей мере присуща так называемому "принуждающему" управлению, охранительная функция является необходимым элементом демократического правового порядка;

организационную (создание структурированной системы органов государственного управления, находящихся во взаимодействии друг с другом и имеющих соответствующие правовое положение, полномочия и компетенцию);

правосоздающую (правотворческую) (разработка и принятие правовых актов, регламентирующих как организационные, так

и процессуальные отношения в системе государственного управления). Данная функция способствует реализации самих государственных функций, ибо нормативные правовые акты призваны обеспечить деятельность государственных органов и их служащих(*1);

функцию контроля (обеспечение государственного контроля и надзора в сфере управленческой деятельности государства).

Как известно, одним из важнейших направлений теории государственного управления является создание кадрового управленческого потенциала - государственной службы, которая непосредственно реализует функции государственного управления. По своим функциям государственная служба сравнима с социально-правовым назначением всего государства и государственного управления. В. М. Манохин справедливо отмечает, что государственная служба органически связана с государством, с его местом и ролью в жизни общества. Задачи и функции государства находят свое реальное воплощение в деятельности государственных служащих. В государственной должности заключена часть компетенции государственного органа, она является органической частью его структуры и имеет целью организацию личного состава государственного органа, т. е. государственных служащих(*2).

8.2. Функции государственного управления как основные направления деятельности органов исполнительной власти (содержательный подход)

Функции государственного управления как проявление практической деятельности органов исполнительной власти обусловлены социальной ролью государства и специфическим назначе-

(*1) Известный русский государствовед Н. М. Коркунов писал: "Исполнительная власть не только делает частные распоряжения, но устанавливает и общие правила, и чем шире развивается управление, чем разнообразнее его задачи, тем большее развитие получает и нормирующая деятельность администрации. <...> Один только вопрос остается теперь спорным - вопрос о том, может ли правительство своими указами самостоятельно установлять нормы? Большинство современных государство-ведов полагают, что самое различие законодательства и управления предполагает уже недопустимость установления юридических норм иначе как законодательным порядком, что иначе самое это различие не имело бы смысла". См.: Коркунов Н. М. Указ и закон. СПб., 1874. С. 32-33.

(*2) См.: Манохин В. М. Государственная служба // Советское административное право. Государственное управление и административное право. М., 1978. С. 291.

нием органов государственной исполнительной власти. Вопрос о функциях государства и государственного управления не лишен спорных моментов(*1). Функции государства реализуют все государственные органы, составляющие единую государственную власть. В рамках этого единства имеются существенные различия в методах и формах реализации функций. Соответственно выделяются самостоятельные виды государственной деятельности, отличающиеся специфическим назначением, особыми субъектами - государственными органами (государственными служащими), способами реализации государственных функций.

В самом общем виде функции государства и его органов - это основные направления деятельности государства, обеспечивающие его социальное благосостояние, гарантирующие реализацию прав и свобод человека и гражданина, стабильное и эффективное управление государством и обществом. Размышляя о функциях управления и отмечая специфику каждой общей функции, ее структурную обособленность, Д. Н. Бахрах подчеркивает, что их связывает организационное единство субъекта управления. Он различает три группы функций по их содержанию:

1) функции ориентирования системы: прогнозирование, планирование, нормативное регулирование, методическое руководство;

2) функции обеспечения системы: кадровая, материально-технического обеспечения, финансирования, организационно-структурного обеспечения, информационного обеспечения;

3) функции оперативного управления системой: непосредственного регулирования деятельности, учета, контроля, оценки (всей работы, отдельных работников, выполнения конкретных заданий и т. д.)(*2).

(*1) См., например: Аржанов М. А. Государство и право в их соотношении. М., 1960; Байтин М. И. Сущность и основные функции социалистического государства. Саратов, 1979; Бачило И. Л. Функции органов управления (Правовые проблемы оформления и реализации). М., 1976. С. 23- 44; Каск Л. И. Функции и структура государства. Л., 1969; Маисе Г. Я. Советское общенародное государство: Цели, задачи, функции. М., 1978; Радъко Т. Н., Толстпик В. А. Указ. соч. С. 33-34; Черноголовкой А. Т. Теория функций социалистического государства. М., 1970.

(*2) См.: Бахрах Д. Н. Административное право. С. 67--68.

Подчеркивая возможность такого подхода к изучению функций государственного управления, следует указать и на спорные моменты. Например, едва ли стоит относить информационное обеспечение к группе функций обеспечения системы, так как функции ориентирования системы также могут включать и информационное обеспечение. Функции материально-технического обеспечения и финансирования рассматриваются Д. Н. Бахрахом лишь в обеспечивающей системе, хотя они присущи и оперативному управлению. Представляют интерес суждения и других авторов о видах функций управления вообще и государственного управления в частности, об их разграничении с функциями конкретных органов управления(*1).

Функции государственного управления обусловливаются объективными закономерностями. Содержание каждой функции предопределено стоящими перед государством и государственным управлением целями и спецификой объекта государственного управления и включает в себя конкретное направление организационно-правового воздействия органа государственного управления на конкретные объекты управления(*2).

Основные функции государственного управления - это всеобщие, типичные, имеющие специальную направленность виды взаимодействия между субъектами и объектами управления, характерные для всех управленческих связей, обеспечивающие достижение согласованности и упорядоченности в сфере государственного управления.

К основным функциям государственного управления можно отнести следующие(*3).

1. Информационное обеспечение деятельности государственных органов, т. е. сбор, получение, обработку, анализ информации, необходимой для осуществления государственной (управленческой) деятельности. В теории это называется информационным обеспечением управления(*4). Под информацией в данном случае

" См.: Бачило И. Л. Функции управления: Содержание и правовое управление // СГП. 1969. № 12. С. 33-35.

(*3) К. С. Вельский относит к функциям государственного управления планирование, организацию, подбор кадров, распорядительство, координирование, составление бюджета, надзорно-контрольную функцию. См.: Вельский К. С. Феноменология административного права. С. 57-61.

(*4) См.: Кнорринг В. И. Указ. соч. С. 22-28.

понимается совокупность сведений о системе управления, происходящих в ней изменениях, формах соприкосновения управленческой системы с внешним миром, внутриорганиза-ционных и внешних управленческих связях. Эффективное публичное управление основано на сборе, анализе, оценке, передаче и использовании информации в целях поддержания управленческого процесса, осуществления функций управления и решения социально важных задач. Точность информации, логичность и оперативность информационных процессов - это важные условия оптимального информационного обеспечения системы управления.

2. Прогнозирование и моделирование развития системы государственного управления, государственных органов, стандартов государственного управления. Прогнозирование - предвидение изменений в развитии и результатах каких-либо событий или процессов в системе государственной деятельности, в государственных органах на основе полученных данных, профессионального опыта и практики, достижений научно-теоретического анализа. Прогнозирование - это необходимый инструмент в деле принятия важнейших управленческих решений, без него невозможно определить последствия социальных процессов, будущее состояние общества в целом, мобильность и эффективность деятельности государственных органов. Прогнозирование, как и информационное обеспечение, является важным условием эффективного выполнения многих функций государства и государственного управления, в частности планирования. Моделирование - это создание системы управления, предназначенной для спланированного управления, решения задач и достижения поставленных целей. Моделирование в управлении - аналог эксперимента в естествознании.

3. Планирование - это определение направлений, пропорций, темпов, количественных и качественных показателей развития тех или иных процессов в системе государственного управления и, в частности, реализации государственных функций (экономических, социально-культурных, военных, оборонных, борьбы с организованной преступностью и коррупцией в системе государственной службы и т. д.); кроме того, это разработка целей, задач и направлений развития и реформы государственной деятельности и государственного управления. В процессе реализации функции планирования создаются программы по развитию отно-

шений в различных отраслях и сферах государственного управления (федеральные(*1), региональные(*2) и комплексные программы), а также программы по изменению и улучшению деятельности органа государственного управления и его структуры. Иногда при разработке программы утверждаются и Положения об администрации такой программы(*3). Особое значение имеет планирование в кадровой сфере. Например, Правительство РФ утвердило Государственный план подготовки управленческих кадров для организаций народного хозяйства Российской Федерации(*4).

(*1) См., например: Постановление Правительства РФ от 19 сентября 1997 г. № 1207 "О федеральных целевых программах по улучшению положения детей в Российской Федерации на 1998 - 2000 гг.". Речь идет о федеральных целевых программах "Дети Севера", "Развитие индустрии детского питания", "Планирование семьи", "Дети-сироты", "Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" и др. // РГ. 1997. 23 окт.; Федеральная миграционная программа на 1998 -

2000 годы: Утв. постановлением Правительства РФ от 10 ноября 1997 г. № 1414 // РГ. 1997. 27 нояб.; Федеральная целевая программа "Культура России (2001 - 2005 годы)": Утв. постановлением Правительства РФ от 14 декабря 2000 г. № 955 // СЗ РФ. 2000. № 52. Ст. 5143; Государственная программа погашения в 2001 - 2004 годах государственного внутреннего долга Российской Федерации по государственным долговым товарным обязательствам: Утв. постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2000 г. № 1006. См. также: О продлении срока реализации некоторых федеральных целевых и иных программ: Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2000 г. № 1034 // СЗ РФ. 2001. № 2. Ст. 183.

(*2) См.: Областная целевая программа развития крестьянских (фермерских) хозяйств и кооперативов на 1997 - 2000 годы: Утв. постановлением Администрации Воронежской области от 29 декабря 1997г. № 1310 // Коммуна. 1998. 18 марта.

(*3) См.: Положение об администрации Федеральной целевой программы освоения Нижнего Приангарья: Утв. постановлением Правительства РФ от 19 января 1998 г. № 66 // СЗ РФ. 1998. № 4. Ст. 487.

(*1) См.: Положение о порядке и условиях участия в конкурсном отборе специалистов для реализации Государственного плана подготовки управленческих кадров для организаций народного хозяйства Российской Федерации: Утв. первым зам. Правительства РФ // РГ. 1998. 13 янв.; Положение о порядке обеспечения работой специалистов, подготовленных в соответствии с Государственным планом подготовки управленческих кадров для организаций народного хозяйства Российской Федерации: Утв. постановлением Правительства РФ от 19 января 1998 г. № 44 // СЗ РФ. 1998. № 4. Ст. 475. См. также: Государственный план подготовки управленческих кадров для организаций народного хозяйства Российской Федерации в 2000/

2001 - 2002/2003 учебных годах: Утв. постановлением Правительства РФ от 16 августа 2000 г. № 598 // СЗ РФ. 2000. № 34. Ст. 3477.

Процесс планирования реализуется в несколько этапов (число их может быть различным): 1) оценка достигнутых результатов системы управления, реального ее состояния с точки зрения всех составляющих ее элементов и качества их функционирования; 2) установление потенциальных возможностей управленческой системы; 3) определение новой цели и формулировка новых задач управления; 4) предложения по внесению изменений в систему управления, включая применяемые способы и управленческие средства; 5) установление форм и методов контроля за выполнением планируемых мероприятий или задач.

4. Организация - это формирование системы государственного управления на основе установленных принципов и подходов, определение структуры управляющей и управляемой систем в государственном управлении. Организация в узком смысле - это упорядочение структуры органов государства, штатов, персонала, процессов государственного управления. Организующая деятельность включает действия и решения, конечной целью которых является обеспечение надлежащего функционирования органов государственного управления.

5. Распорядительство, т. е. оперативное регулирование управленческих отношений, возникающих по поводу осуществления полномочий государственных органов и должностных обязанностей, обеспечение режима должной государственной деятельности в форме принятия административных актов (правовых актов управления: приказов, распоряжений, указаний, инструкций, правил, руководств и т. д.). Распорядительство в узком смысле - это дача текущих указаний руководящими государственными служащими (должностными лицами).

6. Руководство - это установление правил и нормативов деятельности и отдельных действий государственных органов (государственных служащих, должностных лиц), управляемых объектов; общее руководство - это определение содержания государственной деятельности (например, управленческой).

7. Координация(*1) - это согласование деятельности различных государственных органов для достижения общих целей и задач государственного управления. Координация - это формирование "ансамбля" управленческой деятельности автономных административных центров и обеспечение гармоничного его функционирования. Если, например, существует несколько са-

(*1) См. подробно: Козлов Ю. М. Координация в управлении народным хозяйством. М., 1976.

мостоятельных организационных систем, каждая из которых имеет собственную сферу деятельности, цели, задачи и методы осуществления функций, и требуется решить проблему соединения усилий различных органов управления, то в данном случае возможно создание органа управления, наделенного координационными полномочиями (в настоящее время координационными органами являются преимущественно государственные комитеты Российской Федерации, некоторые федеральные министерства(*1) и иные органы исполнительной власти, реализующие функции межотраслевой координации и контрольно-надзорные функции). Правительство РФ также создает специальные координационные органы: например, Межведомственная комиссия по рассмотрению вопросов государственной монополии на производство и оборот этилового спирта и алкогольной продукции (утв. постановлением Правительства РФ от 29 сентября 1997 г.(*2)) создана для координации действий заинтересованных органов исполнительной власти по обеспечению государственного регулирования производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции, разработке решений в области контроля за полным и регулярным поступлением в федеральный бюджет доходов, в том числе акцизных сборов, охраны прав потребителей и здоровья населения страны. Данная комиссия является важным государственным органом, имеющим собственные задачи, права, состав; ее решения обязательны для всех федеральных органов исполнительной власти, представленных в этой комиссии, а также для организаций, действующих в сфере производства и оборота этилового спирта из всех видов сырья и алкогольной продукции. В июле 1997 г. образована Межведомственная комиссия по социально-экономическим проблемам угледобывающих регионов(*3), целью которой также является координация действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти

(*1) Например, в Положении о Министерстве науки и технологий Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства РФ от 12 сентября 1997 г. № 1158, отмечалось, что это Министерство является также координирующим органом деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти в случаях, установленных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ // СЗ РФ. 1997. № 38. Ст. 4382.

" См.: СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3652.

субъектов РФ по реструктуризации угольной промышленности России; 16 октября 1997 г. постановлением Правительства РФ утверждено Положение о Межведомственной комиссии по времени и эталонным частотам(*1), которая является координационным органом в области создания и использования государственных систем и средств единого времени и эталонных частот. Функция координации часто используется вместе с функцией контроля и надзора.

Использование координационных механизмов создает условия для успешного достижения целей и решения задач государственного управления всеми участниками управленческих отношений, вовлеченными в общий управленческий процесс. Функции координации в той или иной мере свойственны каждому органу государственного управления, ибо руководители этих органов и их структурных подразделений постоянно осуществляют согласование внутренней и внешней деятельности подчиненных им субъектов.

8. Контроль - это установление соответствия или несоответствия фактического состояния системы государственного управления и ее структуры требуемому стандарту и уровню, изучение и оценка результатов общего функционирования государственных органов, а также конкретных действий субъектов управления(*2); установление соотношения намечаемого и сделанного в системе государственного управления. Контроль - это наблюдение за качеством управленческой деятельности, выявление ошибок в управлении и степени соответствия управленческих действий и административных актов принципам законности и целесообразности. В определенных сферах государственной де-

(*2) См., например: Горшенев В. М., Шахов И. Б. Контроль как правовая форма деятельности. М., 1987; Климов В. А. Контроль в системе социалистического управления. Саратов, 1987; Кряжков В. Конституционный контроль в Российской Федерации // Российская Федерация. 1994. № 10. С. 18-20; Мелкадзе О. В. Контроль: информация, координация, эффективность. Тбилиси, 1986; Николаева Л. А. Общий надзор прокуратуры в советском государственном управлении. Л., 1979; Студени-кина М. С. Государственный контроль в сфере управления. М., 1974; Туманов В. А. Судебный контроль за конституционностью нормативных актов // СГП. 1988. № 3. С. 10-19; Чиркин В. Е. Контрольная власть // ГиП. 1993. №4. С. 10-19; Шорина Е. В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М., 1981.

ятельности органы государственной власти постоянно усиливают контроль за совершением тех или иных действий(*1). Контроль должен быть последовательным, разумным, обоснованным, гласным, объективным, законным и оперативным. Одним из видов контроля является надзор(*2), осуществляемый, как правило, только для выяснения соответствия законности проводимых мероприятий (действий, решений).

9. Регулирование - использование методов и способов управления в процессе организации системы государственного управления и ее функционирования. Регулирование - это установление общеобязательных требований и процедур для объектов управления и различных субъектов права с целью обеспечения общественного порядка, безопасности, равенства участников экономических отношений, основ демократической конкурентности, прав и свобод граждан.

Результаты "постоянной" реорганизации системы государственного управления и системы органов исполнительной власти в России в течение последних нескольких лет дают основания говорить об имеющем место перераспределении государственно-управленческих функций: происходит сокращение объектов непосредственного государственного управления и усиливается тенденция государственного регулирования(*3). Значение государственного регулирования в последние годы заметно возросло как в

(*1) См., например: О мерах по усилению государственного контроля внешнеторговой деятельности в сфере военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами: Указ Президента РФ от 20 августа 1997 г. № 907 // СЗ РФ. 1997. № 34. Ст. 3955; О введении государственной регистрации этилового спирта и спиртосодержащих растворов из непищевого сырья: Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1030 // СЗ РФ. 1997. № 34. Ст. 3971. См. также: Бурцев В. В. Нормативно-правовое обеспечение государственного финансового контроля // Право и политика. 2000. № 4. С. 54-61.

(*2) См., например: Об организации государственного надзора за безопасностью гидротехнических сооружений: Постановление Правительства РФ от 16 октября 1997 г. № 1320 // СЗ РФ. 1997. № 42. Ст. 4794; Положение о государственном надзоре и контроле в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов: Утв. постановлением Правительства РФ от 21 декабря 2000 г. № 987 // СЗ РФ. 2001. № 1. Ст. 123.

(*3) Это понятие часто используется в нормативных актах вместе с термином "контроль", что подчеркивает активную роль государства в осуществлении главнейших управленческих функций. См., например: Положение "О Реестре субъектов естественных монополий в топливно-энергетическом комплексе, в отношении которых осуществляются

теории(*1), так и в законодательстве(*2). Под этим термином понимается регламентация государством в законодательных и иных нормативных правовых актах общих требований к государственной управленческой деятельности, осуществляемой органами исполнительной власти. Полный перечень направлений реализации функции государственного регулирования достаточно велик; укажем лишь некоторые из них: определение правил поведения и действия в конкретной сфере посредством нормативного правового акта; установление конкретных процедур управления (сертификация, лицензирование, налогообложение, регистрация и т. д.); установление механизма контроля требуемых действий,-т. е. осуществление контрольной и координационной деятельности, реализация надведомственных полномочий; формулировка задач и этапов управленческой деятельности и т. д.(*3)

государственное регулирование и контроль": Утв. постановлением Федеральной энергетической комиссии РФ от 19 декабря 1997 г. № 127/7 // РВ. 1998. 12 марта.

(*1) См.: Алехин А. П., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. Ч. 2. С. 7-9.

(*2) Законодатель активно использует термин "государственное регулирование". Например, в постановлении Правительства Российской Федерации "Об уполномоченном федеральном органе по государственному регулированию создания, деятельности и ликвидации финансово-промышленных групп" от 28 февраля 1996 г. № 191 установлена необходимость возложения функции уполномоченного федерального государственного органа по государственному регулированию создания, деятельности и ликвидации финансово-промышленных групп на Государственный комитет Российской Федерации по промышленной политике. В соответствии с Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. № 1177 (в ред. указов Президента РФ от 6 сентября 1996 г. № 1326 и от 29 ноября 1996 г. № 1611) "О структуре федеральных органов исполнительной власти" Государственный комитет по промышленной политике был ликвидирован, а его функции переданы вновь созданному Министерству промышленности Российской Федерации // СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4082; № 37. Ст. 4264; № 50. Ст. 5625).

(*1) На обеспечение государственного регулирования направлено, например, постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1004 "О совершенствовании государственного регулирования лотерейного и игорного бизнеса в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. № 36. Ст. 4167; Основные положения формирования и государственного регулирования цен на газ и тарифов на услуги по его транспортировке на территории Российской Федерации: Утв. постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2000 г. № 1021 // СЗ РФ. 2001. № 2. Ст. 175.

Органы исполнительной власти, осуществляющие функцию государственного регулирования в соответствующей сфере, могут заключать между собой соглашения о взаимодействии в целях повышения эффективности государственного регулирования. Например, Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности, Министерство здравоохранения РФ, Федеральный горный и промышленный надзор России и МВД РФ являются органами государственного регулирования ядерной, радиационной, технической и пожарной безопасности при использовании атомной энергии; они могут заключать соглашения о взаимодействии в целях повышения эффективности государственного регулирования ядерной, радиационной, технической и пожарной безопасности при использовании атомной энергии и исключения дублирования их функций(*1).

Государственное регулирование в сфере управления экономическими процессами, т. е. публично-правовое обеспечение рыночной экономики, предполагает, по мнению Б. Б. Хангельдыева, поддержание баланса между гражданско-правовым и административно-правовым методами регулирования экономических отношений и отношений собственности, сочетание частно-правовых действий частных (коммерческих) организаций и властно-организационных мер со стороны государственных органов, которые призваны обеспечивать защиту прав товаропроизводителей, рынок в целом от монополизации и завышения цен, препятствующих свободной конкуренции на рынках товаров и услуг(*2).

Итак, содержание государственного регулирования складывается из следующих элементов: нормативное установление общих требований в конкретной сфере управленческой деятельности; экономическое и правовое регулирование развития конкретных отраслей; государственная поддержка и защита российских разработчиков, производителей и потребителей; контроль за выполнением установленных законом требований и положений; координационное управление; реализация надведом-ственных контрольно-надзорных полномочий. Функция государ-

(*1) См.: Указ Президента РФ от 21 января 1997 г. № 26 "О федеральных органах исполнительной власти, уполномоченных осуществлять государственное регулирование безопасности при использовании атомной энергии" // СЗ РФ. 1997. № 4. Ст. 518.

(*2) См.: О некоторых актуальных проблемах административного права (по материалам Лазаревских чтений) // ГиП. 1997. № 6. С. 24.

ственного регулирования все чаще находит свое отражение в федеральных и иных законодательных актах(*1).

В некоторых отраслях государственного управления государственное руководство и управление невозможно, да и нецелесообразно заменять государственным регулированием, например, управление внутренними делами, иностранными делами, юстицией осуществляется в режиме централизованного прямого управления. Вместе с тем в отраслях управления промышленностью и хозяйственного строительства уже давно применяется на практике механизм государственного регулирования, так как он в большей мере способствует созданию благоприятных экономических, организационных и юридических условий для функционирования предприятий, коммерческих и некоммерческих организаций. Государственное регулирование отрицает прямое административное вмешательство органов государственного управления в производственную и иную хозяйственную деятельность предприятий и организаций; оно использует такие правовые средства, как установление стандартов, конкретных управленческих процедур, а также налоги, сборы, тарифы, пошлины, государственный заказ.

Государственное регулирование характеризуется как "положительное" государственное управление, т. е. непрерывное решение вопросов общественной и государственной жизни государством и его исполнительно-распорядительными органами. В сферу деятельности этих органов и должностных лиц попадают вопросы налогообложения, таможенной деятельности, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, борьбы за экологическую чистоту, стандартизации и сертификации, ветеринарии и т. д. Государственное регулирование лишено таких черт, как "юрисдикционность", принуждение, подавление, наказание, прямое властное воздействие; оно препятствует вмешательству государственных органов в производственную и хозяйственно-финансовую деятельность коммерческих и некоммерческих организаций, предприятий, объединений. Государственное регулирование - это созидание, содействие благосостоянию населения и обеспечение правовой защиты субъектов исполнительной власти и административно-правовых отношений.

10. Учет - это фиксация информации, выраженной в количественной форме, о движении материальных ресурсов госу-

(*1) См., например: Федеральный закон "О государственном регулировании развития авиации" от 8 января 1998 г. // РГ. 1998. 14 янв.

дарственного управления, о результатах реализации управленческих отношений, полномочий государственных органов, государственных управленческих решений, о наличии и движении документов, имеющих важное значение для государственного управления в целом; это фиксирование в количественном выражении всех факторов, влияющих на организацию и функционирование государственного управления. Учет предназначен для определения наличного количества каких-либо предметов, документов, фактов; система учета, как правило, включает в себя органы управления на федеральном, региональном, ведомственном и муниципальном уровнях, информационно-аналитические организации и центры сбора, обработки и передачи информации, инженерно-технические средства, а также нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность в соответствующей области. Термин "государственный учет" используется в нормотворческой практике (например, постановление Правительства РФ от 11 октября 1997 г. № 1298 утвердило Правила организации системы государственного учета и контроля радиоактивных веществ и радиоактивных отходов(*1), а Министерство РФ по атомной энергии утвердило 11 октября 1999 г. Положение о государственном учете и контроле радиоактивных веществ и радиоактивных отходов в Российской Федерации(*2)). Учет должен вестись в соответствующих сферах на основе конкретных положений, в рамках установленных процедур и, как правило, в правовых формах, каковыми являются, например, регистры, реестры, кадастры и пр. (например, Положение о создании и порядке ведения регистра жилых домов, строящихся на территориях субъектов Российской Федерации: Утв. постановлением Правительства РФ от 22 октября 1997 г. № 1348(*3)).

(*2) См.: РГ. 1999. 9 дек. См. также: Положение о государственном учете и контроле ядерных материалов: Утв. постановлением Правительства РФ от 15 декабря 2000 г. № 962 // СЗ РФ. 2000. № 52. Ст. 5145. (*3)См.: РГ. 1997. 30 окт. См. также: Правила организации системы государственного учета и контроля радиоактивных веществ и радиоактивных отходов: Утв. постановлением Правительства РФ от 11 октября 1997 г. № 1298 // СЗ РФ. 1997. № 42. Ст. 4782; Положение о государственном учете жилищного фонда в Российской Федерации: Утв. постановлением Правительства РФ от 13 октбяря 1997 г. № 1301 // СЗ РФ. 1997. № 42. Ст. 4787.

Если согласиться с мнением немецкого ученого Л. фон Ми-зеса о том, что исполнительная власть в демократическом обществе "ограничена не только законом, но и бюджетом"(*1), то следует признать правильной и точку зрения К. С. Вельского, считающего, что функцией государственного управления является составление бюджета(*2) и направление его парламенту для принятия в качестве закона. "Демократический контроль, - пишет Л. фон Мизес, - это бюджетный контроль. Ключи от казначейства находятся в руках у народных представителей. Ни одного цента не должно быть истрачено без согласия парламента. Использовать государственные средства на цели, не санкционированные парламентом, запрещено законом"(*3).

Политическая функция государственного управления обусловлена практической ("деятельной") сущностью управленческой, исполнительной деятельности, ибо правительство и другие органы исполнительной власти в конечном итоге реализуют политическую волю законодателей, выраженную в принимаемых парламентом законах. Государственное управление осуществляет государственную политику, выработанную парламентом и правительством страны. Именно поэтому государственное управление призвано обеспечивать стабильность общественных отношений.

Среди общих функций государственного управления, которые совпадают с функциями государственной службы, выделяются:

осуществление государственной кадровой политики на уровне федеральной государственной власти и субъектов РФ;

комплектование персонала государственных органов с учетом способностей, профессиональных, личностных и нравственных качеств служащих;

формирование реестра государственных должностей, формирование и ведение реестра государственных служащих;

организация государственной службы;

установление социально-правовых условий и гарантий, необходимых для деятельности персонала государственных органов;

планирование и прогнозирование развития персонала государственных органов (государственной службы);

" Мизес Л. Указ. соч. С. 39.

(*2) См.: Вельский К. С. Феноменология административного права. С. 60.

" Мизес Л. Указ. соч. С. 39.

организация и методическое руководство профессиональной подготовкой, переподготовкой (переквалификацией), повышением квалификации и стажировкой государственных служащих;

установление требований к государственным должностям и квалификационных требований к государственным служащим;

анализ состояния и эффективности государственной службы в органах государственной власти;

контроль за деятельностью персонала государственной службы;

координация деятельности по реализации задач, которые вытекают из нормативных актов, регламентирующих государственно-служебные отношения;

координация разработки проектов нормативных актов по вопросам организации государственной службы;

формирование современной информационно-аналитической сети, включающей: информацию о системе нормативных актов государственной службы, федеральном и региональном составе персонала, об обобщенной практике деятельности государственных органов, о мировом опыте правового регулирования профессионального чиновничества, проводимых научных исследованиях в сфере государственной службы;

информирование населения (общественности) о деятельности государственных органов и государственных служащих;

организация методической работы государственных органов в сфере государственной службы;

организация разработки и контроля исполнения стандартов государственной службы.

К специфическим функциям государственного управления (что обусловлено специфическими видами государственного управления, например, "принуждающего") относятся: осуществление государственного принуждения в сфере поддержания правопорядка и общественного порядка, а также государственное регулирование или иное организационное воздействие по ограниченному и целесообразному вмешательству в сферу экономики и социально-культурного строительства, объекты управления которых зачастую не принадлежат государству и обладают значительной самостоятельностью в выборе решений и их реализации.

Так, в сфере обороны страны и поддержания общественного порядка государственное управление выполняет следующие специфические функции: обеспечение достаточной обороноспособности страны; установление и поддержание пограничного режима, охрана государственной границы; поддержание

общественного порядка и общественной безопасности; защита жизни, здоровья граждан и собственности от преступных и иных неправомерных посягательств. Для органов, обеспечивающих безопасность граждан и государства, особую значимость приобретают функции борьбы с организованной преступностью, коррупцией, наркобизнесом.

В сфере экономики и социально-культурного строительства выделяются следующие специфические функции государственного управления: повышение народного благосостояния, социальная защита населения, имеющего доходы ниже прожиточного минимума; обеспечение рационального, полного и комплексного использования природных ресурсов; охрана природной среды; конверсия оборонной промышленности с использованием наукоемкого производства для выпуска высококачественных и конкурентоспособных на мировом рынке товаров; создание условий для развития рентабельного сельскохозяйственного производства и предприятий по безотходной переработке сельскохозяйственной продукции; государственное регулирование экспорта и импорта, установление таможенных тарифов, направленных на содействие первоочередному ввозу новейшего оборудования для технического перевооружения производства и вывозу готовой продукции и оборудования, а не сырьевых невосполнимых ресурсов; государственное регулирование цен (в первую очередь, на продукцию предприятий-монополистов) и налогообложения во избежание чрезмерной дифференциации доходов нескольких процентов преуспевающего населения и значительной части служащих государственных бюджетных организаций, рабочих, крестьян, студентов.

Особенности объекта государственной деятельности и государственного воздействия на объекты управления (например, методическое, техническое руководство, специальный государственный надзор) отражают специальные функции государственного управления. Специальные управленческие функции могут дополнять общие функции, например специальная функция изучения общественного мнения дополняет такие функции, как информационное обеспечение, прогнозирование, планирование, организация управления.

Перечень специальных функций государственного управления установить чрезвычайно трудно, так как государственный орган имеет множество направлений деятельности, обеспечивающей выполнение его основных задач. К специальным функциям государственного управления можно отнести:

разработку и введение нормативов численности, материальных, финансовых и трудовых затрат государственных органов;

обоснование финансовых и иных материальных затрат на содержание персонала государственного органа;

выработку критериев оценки эффективности деятельности государственных служащих;

проведение исследований в различных государственных органах;

разработку нормативных правовых актов, устанавливающих государственно-служебные отношения либо другие правоотношения в специальных государственных органах.

Каждый из функционирующих в стране федеральных органов исполнительной власти (федеральных министерств, государственных комитетов, федеральных служб и т. д.) выполняет ряд закрепленных за ним функций государственного управления, которые представляют собой функции специальных органов государства, органов исполнительной власти. Например, утвержденное Указом Президента РФ от 23 июня 1995 г. Положение о Федеральной службе безопасности РФ(*1) устанавливает в разделе 3 многочисленные функции этого государственного органа. В качестве примера можно привести некоторые из них:

организация исполнения федеральных законов, иных нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти в органах федеральной службы безопасности;

участие в разработке и реализации государственных программ обеспечения безопасности РФ;

выработка на основе прогнозов развития внутриполитической, социально-экономической и криминогенной обстановки в стране предложений по предупреждению и нейтрализации угроз безопасности РФ;

организация и осуществление в пределах своих полномочий контрразведывательной деятельности;

организация и осуществление оперативно-розыскной деятельности, производство дознания и предварительного следствия по делам о преступлениях, расследование которых отнесено к ведению органов федеральной службы безопасности;

осуществление во взаимодействии с другими государственными органами мер по борьбе с организованной преступностью, коррупцией, контрабандой, незаконным оборотом оружия и наркотических средств;

См.: СЗ РФ. 1995. № 26. Ст. 2453.

осуществление разведывательной деятельности;

обеспечение безопасности объектов оборонного комплекса, атомной промышленности и энергетики, транспорта и связи, жизнеобеспечения крупных городов и промышленных центров, других стратегических объектов, а также безопасности в сфере космических исследований, приоритетных научных разработок;

обеспечение собственной безопасности органов федеральной службы безопасности;

обобщение практики применения законодательства РФ об обеспечении безопасности РФ, в установленном порядке внесение предложений по его совершенствованию;

участие в подготовке проектов соответствующих нормативных правовых актов РФ;

осуществление методического руководства органами федеральной службы безопасности в организации правового обеспечения их деятельности;

заключение в установленном порядке и в пределах своих полномочий международных договоров РФ;

организация и осуществление в пределах своей компетенции проведения научных исследований по проблемам обеспечения безопасности личности, общества и государства;

осуществление в пределах своих полномочий мер по обеспечению режимов чрезвычайного и военного положения;

осуществление кадрового обеспечения органов федеральной службы безопасности, руководство деятельностью академии и институтов подготовки и повышения квалификации кадров ФСБ России по подготовке специалистов в оперативной, оперативно-технической и технической сферах деятельности органов федеральной службы безопасности, а также в области обработки, передачи и защиты информации для ведомств, обеспечивающих безопасность РФ;

оказание содействия предприятиям, учреждениям и организациям независимо от форм собственности в разработке мер по защите коммерческой тайны;

осуществление приема граждан, рассмотрение их предложений, заявлений и жалоб по вопросам, отнесенным к компетенции органов федеральной службы безопасности.

Положение о Федеральной службе России по финансовому оздоровлению и банкротству (утверждено постановлением Правительства РФ от 4 апреля 2000 г. № 301(*1)) определяет, например, следующие функции этого органа исполнительной власти:

См.: СЗ РФ 2000. № 15. Ст. 1597.

ведение учета и анализа платежеспособности крупных, а также экономически или социально значимых организаций;

принятие от имени собственника федерального государственного унитарного предприятия-должника решения об обращении в арбитражный суд с заявлением должника о признании его банкротом;

представление в арбитражном суде интересов Российской Федерации как собственника (учредителя, участника) организации-должника;

участие в процедурах обращения взыскания на имущество организаций-должников.

Для обслуживания деятельности государственных органов в рамках основных, общих и специальных функций предназначены вспомогательные функции государственного управления. Это, например, делопроизводство, юридическое обслуживание, материально-техническое обеспечение.

Для реализации функций государственного управления создаются специальные государственные органы (аппарат управления), т, е. формируется соответствующая структура управления, которая направлена на обеспечение единства устойчивых связей между частями управленческой системы, на использование оптимальных форм и методов управления, улучшение технологии и информационного обеспечения управления, совершенствование деятельности по формированию персонала управления. Управленческая структура должна определяться задачами и целями управления, составляющими его звеньями, числом иерархических ступеней управления, нормативно установленными полномочиями занятых в управленческой практике лиц.

Цели государственного управления реализуются через систему функций. Если цели и задачи ориентированы на конечный результат деятельности субъекта управления, то функция - на процесс достижения цели и решения задач. Сущность функций государственного управления определяется той ролью, которую играет управляющая система в целом или ее отдельные элементы для достижения поставленных целей.

Государство как универсальная организация общества и субъект управления выражает интересы всех граждан. Его сущность раскрывается и реализуется во взаимодействии с обществом, вне которого теряет всякий смысл, поэтому функции государства носят общественный характер.

Функция (лат. functio - отправление, деятельность) - это реальное, целенаправленное воздействие на управляемый объект.

Функции государства отражают основные направления его деятельности, выражают сущность и назначение государственного управления общественными делами.

Функции государственного управления по определенным признакам можно сгруппировать, выделив общие и специальные функции, внутренние и внешние и др., представляющие основные направления деятельности государства.

К внутренним функциям относятся:

экономическая - защита и регулирование экономической системы, выработка стратегии и тактики экономического развития страны, реализация экономической политики;

политическая - регулирование отношений между социальными группами и гармонизация их интересов, обеспечение ценности и сохранности того общества, формой которого выступает данное государство;

социальная - обеспечение социального развития общества, определение социальной политики, обеспечение нормальных условий жизнедеятельности всего общества, регулирование отношений между гражданами по поводу их места в обществе, социальная защита малообеспеченных слоев населения и т.д.;

нормативно-правовая - принятие нормативно-правовых документов, регулирующих всю общественную жизнь;

экологическая - регулирование деятельности людей в области использования и охраны окружающей среды.

Внешние функции - это основные направления деятельности государства на международной арене: защита государства от внешней угрозы и военной агрессии, дипломатическая, внешнеэкономическая, внешнеполитическая, сотрудничество в решении глобальных проблем современности, поддержание общих норм международного права и т.д.

Функции государственного управления по своему характеру можно подразделить на политические и административные. Очень важно, чтобы те и другие были четко отражены в нормативно-правовых документах о конкретном государственном органе.

Выполнение политических функций означает, что государственные органы имеют право издания нормативно-правовых актов в узаконенной сфере. Государственное учреждение может издавать нормативные акты, но они обязательны лишь для тех граждан (физических и юридических лиц) и в том случае, если они являются пользователями услуг данного учреждения, его клиентами. Политические функции не являются непрерывными.

Административные функции в отличие от политических, непрерывны в исполнении, и их сущность состоит в обеспечении исполнения законов, правил, норм порядка и предоставлении государственных услуг юридическим и физическим лицам. Здесь можно говорить об определенном автоматизме в принятии административных мер, например, по пресечению правонарушений. Именно таким образом обеспечивается правовой характер государства.

Любой вид управленческой деятельности предполагает осуществление универсальных управленческих функций, которые реализуются во всех видах управленческой деятельности и на всех этапах управленческого процесса - это целеполагание, принятие решений, организация их исполнения. Специфическими, требующими профессиональной управленческой квалификации, являются квалификационно-управленческие функции. К ним относятся: планирование, прогнозирование, мотивация, организация, регулирование, координация, контроль.

Прогнозирование и планирование - главное звено всей системы управления. Прогнозирование - это предвидение перспектив развития объекта и последствий его преобразований для всего общества или конкретной организации. Планирование - это процесс принятия управленческого решения, включающий четкую постановку цели в отношении конкретного объекта управления, а также средств, способов и ресурсов для ее достижения. Прогнозирование и планирование определяют перспективу развития и будущее состояние как объекта, так и субъекта управления. Другими словами, это - постановка целей, определяющих перспективы развития и будущее состояние управляемых объектов и процессов, а также способы достижения намеченных целей. Цели и задачи, определенные в плане, должны увязываться с материальными, финансовыми и трудовыми ресурсами.

Организация. Главная задача данной функции состоит в том, чтобы сформировать управляющую и управляемую системы, установить конкретные параметры, режим работы подразделений объекта и субъекта управления, взаимосвязей между ними, в том числе:

степени централизации и децентрализации управления;

разделения и кооперации труда в объекте и аппарате управления;

уровней организации рабочих мест и условий труда;

квалификации работающих;

регламентации и стимулирования работы подразделений и каждого работающего.

Эта функция выступает как вид деятельности, который направлен на разработку и утверждение схем и структур управления, должностных инструкций, положений, других нормативных документов.

Координация обеспечивает согласованность работы всех звеньев системы управления. Благодаря координации устанавливается единство отношений управляемой и управляющей систем, структур объекта и субъекта управления.

Регулирование - это целенаправленная деятельность соответствующих государственных органов, которые посредством системы различных форм и методов обеспечивают достижение поставленной цели и решение важнейших задач соответствующего этапа развития страны, регламентируют отношения в обществе. Регулирование в широком смысле заключается в издании законов, подзаконных и судебных актов, устанавливающих общие правила для всех субъектов общественных отношений. В узком смысле регулирование является функцией государственного управления в определенной сфере общественной жизни. В социально-экономической сфере государство регулирует отношения посредством государственного бюджета, государственного заказа на товары и услуги, налогов, таможенных тарифов, пошлин, республиканских целевых программ, ценовой политики и т.д. Например, применяя процедуры банкротства, государство реализует свое регулирующее воздействие.

Государственное регулирование создает отношения упорядоченности и устойчивости социально-экономической системы и в случае отклонения от заданных параметров приводит в действие все ее элементы.

Контроль - это процесс установления отклонений от предусмотренных величин и корректировка управленческих воздействий. Он призван выполнить обратную связь объектов управления с аппаратом управления с тем, чтобы оценить и дать информацию о реализации управленческих решений. Контроль должен удовлетворять требованиям: оперативности, гласности, объективности, целесообразности. Контроль осуществляют различные государственные органы: парламент, правительство, министерства, суды (в том числе и конституционный), органы государственного контроля.

Мотивация как управленческая функция чаще рассматривается применительно к локальным системам. Для управленца главное - уловить и познать мотивы деятельности людей с тем, чтобы учитывать их при руководстве.

Специфические функции государственного управления находят свое проявление в конкретных ситуациях, где необходимо действовать только от имени государства - это правоприменение, проведение выборов и референдумов, переписи населения, лицензирование видов деятельности, регулирование особых правовых режимов (введение президентского правления, чрезвычайного положения, свободных экономических зон) и другие.

Развитие государства, влияние на деятельность органов государственного управления процессов и тенденций мирового масштаба (глобализация, децентрализация и др.), новые технологии и т.д. обусловливают возможность появления иных функций, целей и задач, стоящих перед государственным управлением.

На сегодняшний день, несмотря на многообразие целей и функций государственного управления, в целом они лежат в плоскости следующих проблем:

обеспечение независимости государства в связи внешней опасностью и угрозами;

защита прав и свобод граждан;

обеспечение общественного порядка и согласия внутри страны;

содействие всеобщему благосостоянию.

Следует отметить, что реализация отдельных функций может повлечь за собой необходимость формирования других, как, например, обеспечение общедоступности минимальных социальных гарантий населению требует государственного регулирования цен на социально-значимые товары и услуги. Исходя из этого уже нельзя однозначно классифицировать функции государства как экономические, социальные, политические, культурные, экологические и т.д., или внутренние и внешние, так как они во многом взаимосвязаны и взаимозависимы и здесь целесообразнее выделять целевую направленность функции, а именно - для противодействия каким угрозам предпринимается данная деятельность государства.

Подход «угрозы-функции» можно использовать также в качестве аргументации усиления или ослабления тех или иных функций государства в определении исторических, социально-экономических и политических условиях развития. По мере того, как безопасность общества и государства становится все более зависимой от нарастания определенной угрозы, усиливается и функция государства, направленная на ее сдерживание. Этот тезис можно проиллюстрировать на примере усиления в настоящее время экологической угрозы как на глобальном, так и на национальных уровнях. Экологические проблемы стали восприниматься в мире особенно остро в конце прошлого века, и в ответ на это большинство государств мира стали выделять специфическую экологическую функцию государства, направленную на предупреждение и преодоление последствий экологических катастроф и внедрение принципов эффективного природопользования.

Что касается перспективности использования подходов «угрозы-функции» применительно к исследованию современной административно-управленческой практики в Республике Беларусь, то с их помощью можно выявить ряд проблемных аспектов построения и функционирования системы государственного управления экономической сферой страны и тем самым определить направления ее оптимизации.

Функции государственного управления.

Любой управленческий процесс состоит из четырех взаимосвязанных функций : планирования, организации, мотивации и контроля (данную классификацию предложил Анри Файоль).

Функции управления в общем виде можно охарактеризовать как стабильные виды управленческой деятельности субъекта, осуществляемые для достижения поставленной цели. Рассмотрим каждую из них несколько подробнее.

ПЛАНИРОВАНИЕ . Функция планирования предполагает решение о том, какими должны быть цели организации и что должны делать члены организации, чтобы достичь этих целей. По сути своей функция планирования отвечает на три следующие основные вопроса :

4. Где мы находимся в настоящее время?

5. Куда хотим двигаться?

6. Как мы собираемся сделать это?

Посредством планирования руководство стремится установить основные направления усилий и принятия решений, которые обеспечат единство цели для всех членов организации. Другими словами, планирование - это один из способов, с помощью которого руководство обеспечивает единое направление усилий всех членов организации к достижению ее общих целей . Планирование в организации не представляет собой отдельного одноразового события в силу двух существенных причин. Во-первых, хотя некоторые организации прекращают существование после достижения цели, ради которой они первоначально создавались, многие стремятся продлить существование как можно дольше. Поэтому они заново определяют или меняют свои цели, если полное достижение первоначальных целей практически завершено. Вторая причина, по которой планирование должно осуществляться непрерывно, - это постоянная неопределенность будущего. В силу изменений в окружающей среде или ошибок в суждениях, события могут разворачиваться не так, как это предвидело руководство при выработке планов. Поэтому планы необходимо пересматривать, чтобы они согласовывались с реальностью.

ОРГАНИЗАЦИЯ . Организовывать - значит создавать некую структуру . Существует много элементов, которые необходимо структурировать чтобы организация могла выполнять свои планы и тем самым достигать своей цели. Одним из этих элементов является работа, конкретные задания организации. Поскольку работы выполняют люди, другим важным аспектом функции организации является определение, кто именно должен выполнять каждое конкретное задание из большого количества таких заданий, существующих в рамках организации, включая и работу по управлению. Руководитель подбирает людей для конкретной работы, делегируя отдельным людям задания и полномочия или права использовать ресурсы организации. Эти субъекты делегирования принимают на себя ответственность за успешное выполнение своих обязанностей. Поступая таким образом, они соглашаются считать себя подчиненными по отношению к руководителю.

МОТИВАЦИЯ . Руководитель всегда должен помнить, что даже прекрасно составленные планы и самая совершенная структура организации не имеют никакого смысла, если кто-то не выполняет фактическую работу организации. И задача функции мотивации заключается в том, чтобы члены организации выполняли работу в соответствии с делегированными им обязанностями и сообразуясь с планом. Руководители всегда осуществляли функцию мотивации своих работников, осознавали они это сами или нет. Раньше считалось, что мотивирование - это простой вопрос, сводящийся к предложению соответствующих денежных вознаграждений в обмен за прилагаемые усилия. На этом основывался подход к мотивации школы научного управления.

Исследования в области поведенческих наук продемонстрировали несостоятельность чисто экономического подхода. Руководители узнали, что мотивация, т.е. создание внутреннего побуждения к действиям, является результатом сложной совокупности потребностей, которые постоянно меняются.

В настоящее время мы понимаем, что для того, чтобы мотивировать своих работников эффективно руководителю следует определить, каковы же на самом деле эти потребности, и обеспечить способ для работников удовлетворять эти потребности через хорошую работу.

КОНТРОЛЬ . Непредвиденные обстоятельства могут заставить организацию отклониться от основного курса, намеченного руководством первоначально. И если руководство окажется неспособным найти и исправить эти отклонения от первоначальных планов, прежде чем организации будет нанесен серьезный ущерб, достижение целей, возможно даже само выживание, будет поставлено под угрозу. Контроль - это процесс обеспечения того, чтобы организация действительно достигает своих целей. Существуют три аспекта управленческого контроля : Установление стандартов - это точное определение целей, которые должны быть достигнуты в обозначенный отрезок времени. Оно основывается на планах, разработанных в процессе планирования. Второй аспект - это измерение того, что было в действительности достигнуто за определенный период, и сравнение достигнутого с ожидаемыми результатами. Если обе эти фазы выполнены правильно, то руководство организации не только знает о том, что в организации существует проблема, но и знает источник этой проблемы. Это знание необходимо для успешного осуществления третьей фазы, а именно, - стадии, на которой предпринимаются действия, если это необходимо, для коррекции серьезных отклонений от первоначального плана . Одно из возможных действий - пересмотр целей, для того, чтобы они стали более реалистичными и соответствовали ситуации.

Выделяют также связующие функции управления: координация, коммуникации, принятие управленческих решений.

Государственное управление – это целенаправленное и целесообразное воздействие государства (через систему его органов и должностных лиц) на общественные отношения и связи. В результате воздействия должны согласовываться личные и общественные интересы, а социальная жизнь приобретать необходимую стабильность и упорядоченность.

Функции государственного управления - это виды деятельности органов государственной власти и управления и их должностных лиц, со­вершаемые в определенном нормативном порядке, направленные на регулирование общественных процессов и отношений и необ­ходимые для достижения поставленных целей. В рамках теории управления выделены следующие функции: прогнозирование, планирование и программирование, орга­низация, координация, мотивация, контроль, регулирование. По отношению к государственному управлению они являются общими. Специфическими функциями государствен­ного управления выступают, например, государственное регу­лирование экономики, лицензирование, проведение выборов и референдумов и пр. Некоторые функции государственного управления ориентированы на регулирование исключительно жизнедеятельности общества - это социально-организационные функции, другие функции направлены на упорядочение и совер­шенствование деятельности органов государственной власти и управления - это внутриорганизационные функции.